Schutzverantwortung. Das globale Dilemma

Heute vor 75 Jahren begann die Konferenz von Dumbarton Oaks. Dort wurden die Grundlagen der Vereinten Nationen beschlossen. Auf der Konferenz, die bis zum 7. Oktober 1944 dauerte, wurde der erste Entwurf für die Charta der Vereinten Nationen ausgearbeitet, die ein Jahr danach in Kraft trat.

Von Anfang an standen die Vereinten Nationen durch ihre konstituierenden Normenkataloge der Charta und der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte (AEMR; diese folgte 1948) vor der schwierigen Aufgabe, den Schutz der Menschenrechte unter das Prinzip der Souveränität der Staaten zu stellen, ein Prinzip, das die Vereinten Nationen von der Westfälischen Ordnung (1648) übernahmen und das in der Charta unter dem Vorzeichen einer dekolonialisierten Welt als Basis der internationalen Beziehungen ausdrücklich bestätigt wurde. So heißt es in Artikel 1 zu den „Ziele und Grundsätzen“ unmissverständlich: „Die Vereinten Nationen setzen sich folgende Ziele: […] 2. freundschaftliche, auf der Achtung vor dem Grundsatz der Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker beruhende Beziehungen zwischen den Nationen zu entwickeln […]“ (Hervorhebung von mir).

Die Festlegung dessen, was Maßstab für den Umgang der Einzelstaaten untereinander sein soll, bildet auch für die Vereinten Nationen im praktischen Umgang mit den Staaten die entscheidende Hemmung für jedwede Subordinationsbefugnis. Diese Selbstbeschränkung wird in den Kapiteln VI und VII der Charta teilweise revidiert, denn dort billigen sich die Vereinten Nationen das Recht zu, die souveränen Staaten zur Einhaltung der wesentlichen Bestandteile von Charta und AEMR zu bewegen, mit friedlichen Mitteln der Diplomatie (Kapitel VI), aber auch mit Zwangsmaßnahmen, die von Wirtschaftsembargos bis hin zu militärischer Gewaltanwendung reichen (Kapitel VII). Zwischen diesen beiden Maßnahmenbündeln entwickelte sich im Zuge des Kalten Krieges der Begriff der Friedenssicherung (peacekeeping), der in der Charta nicht erwähnt ist und der von Dag Hammarskjöld – UNO-Generalsekretär von 1953 bis 1961 – als „Kapitel Sechseinhalb“ bezeichnet wurde.

Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion und dem Ende des Kalten Krieges konnte die Rolle der Vereinten Nationen neu definiert werden. Das Souveränitätsprinzip blieb zwar grundsätzlich erhalten, doch der Aspekt der Friedensschaffung (peacemaking) rückt immer mehr ins Blickfeld. Der ehemalige UN-Generalsekretär Butros Butros-Ghali (von 1992 bis 1996 im Amt) erklärte die Zeit der absoluten und ausschließlichen Souveränität für abgelaufen. Sein Nachfolger im Amt, Kofi Annan, setzte diese Linie fort. Er hat in seinem Bericht vom 21. März 2005 festgehalten: „No legal principle – not even sovereignty – should ever be alowed to shield genocide, crimes against humanity and mass suffering.“

Daraus entwickelte sich in den vergangenen zwei Jahrzehnten der Gedanke einer „Responsibility To Protect“ als Inhalt von Souveränität. Ein Vorschlag aus dem Jahre 2001, das Gutachten „The Responsibility To Protect der International Commission on Intervention and State Sovereignty“, trägt dem Rechnung. Für den Fall von „serious and irreparable harm occurring to human beings, or imminently likely to occur“, einhergehend mit „large scale loss of life, actual or apprehended, with genocidal intent or not“ werden darin militärische Interventionen gerechtfertigt. Mehr noch: Es gebe in solchen Fälle eine Pflicht zum Eingriff, die sich – gegen geltendes Völkerrecht – über Souveränität, Nichteinmischung und Gewaltverbot erhebt: „The principle of non-intervention yields to the international responsibility to protect.“

Von „responsibility“ (Verantwortung) ist die Rede, nicht etwa von „possibility“ (Möglichkeit). In der Praxis kann daraus nur eine „duty“, eine Pflicht, werden, die eigentlich dem Staat obliegt, in Fällen des Staatsversagens aber auf die Weltgemeinschaft übergeht. Grundsätzlich bleibt also die Zuständigkeit und Verantwortung beim Staat. Erst wenn sich zeigt, dass dieser nicht in der Lage oder nicht willens ist, dieser Verantwortung gerecht zu werden, ist die Weltgemeinschaft am Zug.

Entscheidend ist der deutlich erkennbare Wandel des Souveränitätsbegriffs, der dem zugrunde liegt: Wenn überhaupt noch von staatlicher Souveränität gesprochen werden kann, dann nur im Sinne von Verantwortung für die Menschen, von Schutzverantwortung. Im Grunde sind wir damit wieder bei Thomas Hobbes’ Vertragstheorie des Staates gelandet: Staatliche Herrschaft ist gerechtfertigt, weil und soweit sie den Menschen schützt. Kann sie es nicht, so gehen wir heute weiter, muss die Weltgemeinschaft einspringen. Was Interventionen möglich und im Zweifel auch nötig macht, auch militärische.

Damit die Weltgemeinschaft auf möglichst stabiler Basis die faktische Übernahme der Souveränität in berechtigter Weise leisten kann, muss ihre Repräsentanz in den Entscheidungsgremien gewährleistet sein. Hier weisen die Reformvorhaben, insbesondere die Vergrößerung des UN-Sicherheitsrats, in die richtige Richtung. Das macht die Interventionsentscheidung in der Praxis nicht leichter, im Gegenteil: Die Interessendivergenz zwischen „the west“ und „the rest“ wird sich für die Entscheidungsfindung als hinderlich erweisen, doch wird nur diese globalisierte Konstitution des Sicherheitsrats für eine Legitimierung globalen „innenpolitischen“ Handelns sorgen können. Dazu gehört aber auch ein eigenes Truppenkontingent der Vereinten Nationen, das direkt dem Sicherheitsrat unterstellt ist. Mit einer solchen „Weltpolizei“ wird das Problem der Rekrutierung der Einsatzkräfte umgangen, dass in vielen Fällen zu Verzögerungen und Ineffizienzen führt. Damit würde verhindert, dass die Vereinten Nationen nach einer Interventionsentscheidung de facto auf den „good will“ ihrer Mitgliedsstaaten angewiesen bleiben. Aber das ist alles Zukunftsmusik.

(Josef Bordat)